Juliana Jenny Kolb
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Direito Administrativo – Atos Administrativos
Definição
Ato jurídico, segundo o art. 185 do CC, “é todo ato lícito que possui por finalidade imediata adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos”. Ato administrativo é espécie de ato jurídico, é ato infralegal.
Ato administrativo é toda manifestação lícita e unilateral de vontade da Administração ou de quem lhe faça as vezes, que agindo nesta qualidade tenha por fim imediato adquirir, transferir, modificar ou extinguir direitos e obrigações.
Os atos administrativos podem ser praticados pelo Estado ou por alguém que esteja em nome dele. Logo, pode-se concluir que os atos administrativos não são definidos pela condição da pessoa que os realiza. Tais atos são regidos pelo Direito Público.
PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFICÁCIA
ATO ADMINISTRATIVO PERFEITO
É o ato concluído, acabado, que completou o ciclo necessário à sua formação.
ATO ADMINISTRATIVO VÁLIDO
É o ato praticado de acordo com as normas superiores que devem regê-lo.
ATO ADMINISTRATIVO EFICAZ
É aquele ato que está apto a produzir os seus efeitos. As causas que podem determinar a ineficácia do ato administrativo são três:
A subordinação do ato a uma condição suspensiva, ou seja, o ato estará subordinado a um fato futuro e incerto. Enquanto o fato não acontecer, o ato será ineficaz;
A subordinação do ato a um termo inicial, ou seja, o ato estará subordinado a um fato futuro e certo. Enquanto o fato não acontecer, o ato será ineficaz;
A subordinação dos efeitos do ato à prática de outro ato jurídico.
REQUISITOS
São as condições necessárias para a existência válida do ato. Nem todos os autores usam a
denominação “requisitos”; podem ser chamados elementos, pressupostos, etc.
Do ponto de vista da doutrina tradicional, os requisitos dos atos administrativos são cinco:
- Competência: agente capaz;
- Objeto lícito, certo, possível e mora;
- Motivo: este requisito integra os requisitos dos atos administrativos tendo em vista a defesa de interesses coletivos;
- Forma: somente a prevista em lei.
- Finalidade: o ato administrativo somente visa a uma finalidade, que é a pública; se o ato praticado não tiver essa finalidade, ocorrerá abuso de poder;
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Atributos são prerrogativas que existem por conta dos interesses que a Administração representa, são as qualidades que permitem diferenciar os atos administrativos dos outros atos jurídicos.
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE
É a presunção de que os atos administrativos devem ser considerados válidos até que se demonstre o contrário, a bem da continuidade da prestação dos serviços públicos. Isso não quer dizer que não se possa contrariar os atos administrativos, o ônus da prova é que passa a ser de quem alega.
IMPERATIVIDADE
Poder que os atos administrativos possuem de gerar unilateralmente obrigações aos administrados, independente da concordância destes. É a prerrogativa que a Administração possui para impor, exigir determinado comportamento de terceiros.
EXIGIBILIDADE OU COERCIBILIDADE
É o poder que possuem os atos administrativos de serem exigidos quanto ao seu cumprimento sob ameaça de sanção. A imperatividade e a exigibilidade, em regra, nascem no mesmo momento. Excepcionalmente o legislador poderá diferenciar o momento temporal do nascimento da imperatividade e o da exigibilidade. No entanto, a imperatividade é pressuposto lógico da exigibilidade, ou seja, não se poderá exigir obrigação que não tenha sido criada.
AUTO-EXECUTORIEDADE
É o poder que possuem os atos administrativos de serem executados materialmente pela própria administração independentemente de recurso ao Poder Judiciário.
A auto-executoriedade é um atributo de alguns atos administrativos, ou seja, não existe em todos os atos
Poderá ocorrer em dois casos:
- Quando a lei expressamente prever;
- Quando estiver tacitamente prevista em lei (nesse caso deverá haver a soma dos requisitos de situação de urgência e inexistência de meio judicial idôneo capaz de, a tempo, evitar a lesão).
TIPICIDADE
É o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei.
Trata-se de decorrência do princípio da legalidade, que afasta a possibilidade de a Administração praticar atos inominados; estes são possíveis para os particulares, como decorrência do princípio da autonomia da vontade.
Classificação dos atos administrativos
QUANTO AOS SEUS DESTINATÁRIOS
– Atos gerais ou regulamentadores: São os atos administrativos expedidos sem destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato em relação aos seus preceitos.
São os regulamentos, instruções normativas, circulares, ordens de serviços, etc.
– Atos individuais ou especiais: São, ao contrário, todos aqueles que se dirigem a determinados destinatários (um ou mais sujeitos certos), criando-lhes uma situação jurídica particular.
Exemplo:
Decretos de desapropriação; atos de nomeação; de exoneração, etc.
QUANTO AO SEU ALCANCE
– Internos: São atos administrativos destinados a produzir efeitos no âmbito das repartições públicas, destinados ao pessoal interno, como portarias, instruções ministeriais, etc., destinados aos seus servidores.
Podem ser mesmo assim, gerais ou especiais, normativos, ordenatórios, punitivos, etc., conforme exigência do serviço.
– Externos ou de efeitos externos: São todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, até mesmo os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração. Tais atos só entram em vigor após sua publicação em órgão oficial (diário oficial) dado seu interesse público.
QUANTO AO SEU OBJETO
– De império ou atos de autoridade: São todos aqueles atos que a Administração pratica
usando de sua supremacia sobre o administrado ou sobre o servidor, impondo-lhes
atendimento obrigatório.
É o que ocorre nas desapropriações, nas interdições de atividade e nas ordens estatutárias.
Podem ser gerais ou individuais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado.
– Atos de gestão: São os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários, tal como ocorre nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos atos negociais com os particulares, como, por exemplo, as alienações, oneração ou aquisição de bens, etc., antecedidos por autorizações legislativas, licitações, etc.
– Atos de expediente: São os que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade competente.
São atos de rotina interna, sem caráter vinculante e sem forma especial, praticados geralmente por servidores subalternos.
QUANTO AO SEU REGRAMENTO
– Vinculados ou regrados: São aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização, limitando a liberdade do administrador que fica adstrita aos pressupostos do ato legal para validade da atividade administrativa. Desviando-se dos requisitos das normas legais ou regulamentares, fica comprometida a ação administrativa, viciando-se a eficácia do ato praticado que, assim, toma-se passível de anulação.
Exemplo: cobrar impostos, conceder isenção ou anistia, entre outros.
– Discricionários: São aqueles atos que a Administração pode praticar escolhendo livremente o seu conteúdo, o seu destinatário, a sua conveniência, a sua oportunidade e o modo da sua realização.
A rigor, a discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas no poder que Administração tem de praticá-lo quando e nas condições que repute mais convenientes ao interesse público.
Não se confunde com ato arbitrário. Discrição é liberdade de ação dentro dos limites legais; arbítrio é ação que excede à lei e por isto, contrária a ela. O ato discricionário, quando permitido pelo direito, é legal e válido; o ato arbitrário, porém, é sempre ilegítimo e inválido.
Manifesta-se em função do poder da Administração em praticá-lo nas condições que julgar conveniente: abrir um concurso público escolhendo o número de vagas, pavimentar uma estrada, etc.
QUANTO À NATUREZA
– Simples: O que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado.
– Complexos: São os atos que se formam pela conjugação de vontades de mais de um órgão administrativo. Em outras palavras são aqueles que, realizados por um órgão, requerem, para a sua validade – e não para a formação da vontade – a aprovação de outro órgão; os que dependem de pareceres de órgãos consultivos, preceituados em lei; os que se compõem de atos elementares, como seja uma concorrência pública, cuja decisão pelo Ministério ou Secretaria de Estado requer uma série de atos elementares precedentes e autônomos, aos quais essa decisão está de certa forma vinculada.
– Compostos: Que resulta da vontade única de um órgão, mas depende da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível.
Exemplo: autorização que depende de visto de uma autoridade superior.
QUANTO AO FIM
– Declaratórios de direito: São os atos que declaram a legalidade de uma situação já existente e de conseqüência irremovíveis diante do Direito.
– Constitutivos de direito: São os atos que dão estabilidade jurídica a um fato até então de resultados aleatórios.
ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Atos normativos: São aqueles que contêm um comando geral do Poder Executivo visando à correta aplicação da lei. São atos infralegais que encontram fundamento no poder normativo (art. 84, IV da CF).
Exemplo:
Decretos; Regulamentos; Portarias e etc.
Atos ordinatórios: São aqueles que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta de seus agentes no desempenho de suas atribuições. Encontra fundamento no Poder Hierárquico.
Exemplo:
Ordens, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de serviço e Ofícios.
Atos negociais: São aqueles que contêm uma declaração de vontade da Administração visando concretizar negócios jurídicos, conferindo certa faculdade ao particular nas condições impostas por ela. É diferente dos negócios jurídicos, pois é ato unilateral.
Atos enunciativos: São aqueles que contêm a certificação de um fato ou emissão de opinião da Administração sobre determinado assunto sem se vincular ao seu enunciado.
Exemplo:
Certidões, Atestados, Pareceres e o apostilamento de direitos (atos declaratórios de uma situação anterior criada por lei).
Atos punitivos: São aqueles que contêm uma sanção imposta pela Administração àqueles que infringirem disposições legais. Encontra fundamento no Poder Disciplinar.
Exemplo:
Interdição de estabelecimento comercial em vista de irregularidade; Aplicação de multas e etc.
FORMAS DE EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
São formas de extinção dos atos administrativos:
Anulação,
Revogação,
Cassação,
Caducidade
Contraposição.
ANULAÇÃO
a) Definição:
Todo ato administrativo para ser válido deve conter os seus cinco elementos ou requisitos de validade (competência, finalidade, forma, motivo e objeto) isentos de vícios (defeitos).
Caso um desses elementos apresente-se em desacordo com a lei, o ato será nulo.
O pressuposto da anulação é que o ato possua um vício de legalidade em algum de seus requisitos de formação. Com isso, podemos defini-la como sendo o desfazimento de um ato por motivo de ilegalidade. A anulação decorre do controle de legalidade dos atos administrativos.
b) Quem pode ANULAR ato administrativo?
A anulação de um ato que contenha vício de legalidade pode ocorrer tanto pelo Poder Judiciário (controle externo) quanto pela própria Administração Pública (controle interno).
Como exemplo, podemos citar:
Ato administrativo expedido pelo Poder Legislativo poderá ser anulado tanto pelo próprio Poder Legislativo (Administração Pública) quanto pelo Poder Judiciário.
A invalidação por via judicial dependerá, sempre, de provocação do interessado. Já a via administrativa poderá resultar do Poder de Autotutela do Estado, que deve extingui-lo, muito embora proveniente da manifestação de vontade de um de seus agentes, contenha vício de legalidade.
c) Efeitos da Anulação:
Uma vez que o ato administrativo ofende a lei, é lógico afirmarmos que a invalidação opera efeitos ex-tunc, retroagindo à origem do ato, ou seja, fulmina o que já ocorreu, no sentido de que se negam hoje os efeitos de ontem.
REVOGAÇÃO
a) Definição:
Ocorre no momento em que um ato válido, legítimo e perfeito torna-se inconveniente e inoportuno ao interesse público. O ato não possuía qualquer vício de formação, porém, não atende mais aos pressupostos de conveniência e oportunidade.
É importante ressaltarmos que o conceito de revogação guarda estreita relação com o de ato discricionário, visto ser o Poder Discricionário da Administração o fundamento de tal instituto.
Além disso, os atos vinculados são classificados, pelos grandes autores, como atos irrevogáveis, visto que neles a lei não deixou opção ao administrador, no que tange à valoração da conveniência e da oportunidade.
Sendo assim, concluímos que a revogação decorre do controle de mérito dos atos administrativos.
b) Quem pode REVOGAR ato administrativo?
Por depender de uma avaliação quanto ao momento em que o ato tornou-se inoportuno e inconveniente, a revogação caberá à autoridade administrativa no exercício de suas funções. Seria inadmissível imaginar que o Poder Judiciário pudesse revogar ato administrativo, pois tal competência depende da experiência/ vivência do administrador público que decidirá quanto à oportunidade e conveniência da prática do ato.
Porém, é importante reforçarmos que, atipicamente, o Poder Judiciário também emite atos administrativos (quando exerce a função administrativa).
Nesse caso, caberá ao Poder Judiciário revogar os seus próprios atos administrativos.
Como exemplo, podemos citar:
Ato administrativo expedido pelo Poder Legislativo poderá ser revogado, apenas, pelo próprio Poder Legislativo.
c) Efeitos da Revogação:
A revogação opera efeitos ex-nunc (proativos), ou seja, a partir de sua vigência. O ato de revogação não retroagirá os seus efeitos, pois o ato revogado era perfeitamente válido, até o momento em que se tornou inoportuno e inconveniente à Administração Pública.
d) Atos Irrevogáveis
O Poder Discricionário dado à Administração Pública de revogar seus atos administrativos, por questões lógicas não é ilimitado. Alguns atos são insuscetíveis de revogação, ou seja, são atos ditos irrevogáveis.
Assim temos:
Os atos consumados, que já exauriram seus efeitos;
Os atos vinculados, pois nesse o administrador não tem escolha na prática do ato;
Os atos que geram direitos adquiridos os atos que integram um procedimento administrativo;
Os atos administrativos declaratórios ou enunciativos (certidões, pareceres, atestados)
CASSAÇÃO
Na verdade a cassação e a anulação de um ato administrativo possuem efeitos bem semelhantes. A diferença básica é que na anulação o defeito no ato ocorreu em sua formação, ou seja, na origem do ato, em um de seus requisitos de validade; já na cassação, o vício ocorre na execução do ato.
Trata-se da extinção do ato porque o destinatário descumpriu condições que deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar desfrutando da situação jurídica.
Como exemplo, temos a cassação de uma licença, concedida pelo Poder Público, sob Determinadas condições, devido ao descumprimento de tais condições pelo particular beneficiário de tal ato. É importante observarmos que a cassação possui caráter punitivo (decorre do descumprimento de um ato).
CADUCIDADE
A caducidade origina-se com uma legislação superveniente que acarreta a perda de efeitos jurídicos da antiga norma que respaldava a prática daquele ato.
A retirada funda-se no advento de nova legislação que impede a permanência da situação anteriormente consentida.
Ocorre, por exemplo, quando há retirada de permissão de uso de um bem público, decorrente de uma nova lei editada que proíbe tal uso privativo por particulares. Assim, podemos afirmar que tal permissão caducou.
CONTRAPOSIÇÃO
Também chamada por alguns autores de derrubada. Quando um ato deixa de ser válido em virtude da emissão de outro ato que gerou efeitos opostos ao seu, dizemos que ocorreu a contraposição. São atos que possuem efeitos contrapostos e por isso não podem existir ao mesmo tempo.
CUMPRIMENTO (EXAURIMENTO) DE SEUS EFEITOS
Ocorre quando o ato administrativo alcança os efeitos almejados.
Como exemplo, podemos citar o ato que libera o servidor para gozar férias, isto é, partir do momento que referido servidor goza suas férias, o ato é extinto, visto que cumpriu seus efeitos.
RENÚNCIA
Ocorre quando o beneficiário do ato renuncia os seus efeitos.
CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Ocorre a convalidação de um ato administrativo, quando a Administração Pública torna válido um ato administrativo que possua um vício sanável e seu efeito é retrospectivo (ex tunc).